政事堂裡，徐平和章得象翻看著沙州來的公文，討論著那裡的局勢。

  自太平興國年間設譯經院，後改名傳法院，天禧年間自丁謂始，形成以宰相兼譯經潤文使的制度。此時中書是章得象兼譯經潤文使，宰執中名義上跟佛教關系最密切的人。徐平有意在中書設置統管天下宗教的制度，關於佛教的事情多與章得象商議。

  沙州的佛教管理制度已經大致清晰，以僧錄司管佛事，統領附近幾州所有寺院。小寺能合並的則合並，不能合並的掛名於系帳寺院名下，主事僧名籍在系帳寺院，名義上是大寺的派出機構。民間所有佛社取消，在各寺院立功德簿，信眾由佛社轉到功德簿。

  商量了半天，徐平直起腰，伸展了一下筋骨，道：“現在州境制度已立，只是如何由朝廷統管，還要再議。此事倒也不急，可以慢慢摸索。”

  章得象道：“如今由各州管轄，也無大礙。佛事非天下急務，似不必朝廷來管。”

  徐平搖了搖頭：“現在制度初立，自然千好萬好，時日一長，便有弊端出來。如各寺盡量用十方住持之製，住持換人，各寺公推之後，州府來定人選。日子久了，寺院住持必然被州衙把持。再年深日久，州裡主官於政事不熟，這權柄就移到了下面吏員手裡。吏員要貪利，所舉人選必然不能服眾僧之心，十方住持之製也就維持不下去了。”

  章得象點了點頭，沒有說話。

  對於這些事情，章得象總覺得徐平過於杞人憂天。每立一項制度，必然要提出將來會有什麽害處，寫明後人時間到了，當改則改。制度立下，只要稟公而行，哪裡會有這樣那樣的弊端出來。制度難以維持，大多都是所選非人。

  徐平可不這麽認為，制度難維持，既有人選不合適的原因，也有制度本身對制度執行者改造的原因。只要是集體，最初大多會立下一些簡單的制度，來約束眾人行為，維護集體利益。在制度執行的過程中，會出現各種各樣最初想不到的狀況，制度不斷被完善。隨著制度完善，最終有一天會變得與初立時的初衷背道而馳，不改整個集體的性質都變了。

  人在改造制度，制度也在改造人，最終會形成一個與最初願望面目全非的局面。常講不忘初心，實際上隨著人和制度不斷相互改造，不忘初心也沒用，本著初心在改變了的集體中難以生存。要想政本初心，則制度就必然要不斷變化，甚至不斷來回搖擺。怎麽不斷地修正制度，又建立起政權的信用，是要執政技巧的。悶頭維持制度不變，來獲得天下百姓的信任，最終是連政權集體的信用一起失去。

  人力有窮盡，徐平也管不了一百年會什麽樣子，他只能盡自己的努力，把每項制度的優點缺點一起列出來。為什麽這個時候立這項制度，采用這種政策，要解決什麽問題，會製造什麽新問題，寫出來供後人參考。解決了實際問題是功，立下制度不是德。不許別人改自己的制度，強求功德，大多會被後人嫌棄。

  見章得象不理解，徐平道：“若以州郡為塊，朝廷不以條提之，則為封建，權柄盡在地方。封建之害，前人論之甚詳。一地封建，此一地終不為朝廷所有。一事封建，此一事終將為朝廷力不能及。此為政經緯，缺一不可。”

  建立從上到下的條，才能打破地方的塊，條塊結合，才能穩固統治。現在除了三個僧錄司，地方佛事都由州縣主官統管。沒有來自上方的支持，地方的佛寺無法跟州縣官府對抗，慢慢就會失去活力。這是後面要做的事，現在倒也不急。

  晏殊從一邊走過來，道：“昭文相公所言，莫非即是權柄？朝廷無抓手，則對地方事務難以下手。單靠管地方官是管不住的，如一地知州其余事都做得好，就在佛事上面與朝廷相違，這人換是不換？換了民不樂，不換政難行。”

  徐平笑道：“史館相公說的是，這一個‘柄’字用得極是妙！朝廷治天下，必有其柄在手，不然遇事無處下手。不只是佛事，其余各政事同理，當有國柄在朝廷之手！”

  徐平一直強調條塊結合，實際上主要針對地方和朝廷。晏殊用這一“柄”字，范圍就擴大到所有的政事中了。朝廷要理政，手裡必然要有一個把手，用以操控天下。什麽政事沒了這個把手，則就容易脫出朝廷掌控，看著亂子出來卻無能為力。

  章得象為人謹慎，話不多，在政事上用心也不夠。對徐平和晏殊講的這些，他沒有多少興趣，聊了幾句就岔開話題。

  立了西平王，設了僧錄司，西北最要害的瓜沙兩州便就穩定下來。那裡多是漢人，有胡人也早已經漢化，只要在佛教上不出亂子，其他就一切順利。

  滅了黨項之後，河西周邊和西域已經沒有大的勢力。與沙州接壤的西州回鶻即是高昌回鶻，在太平興國年間曾經積極向中原王朝靠攏，主動稱自己為外甥師子王，即延續唐朝時與中原的甥舅關系。不過宋太宗北伐失敗，影響到了西域各國的傾向，此後他們開始靠攏契丹。大中祥符年間，耶律化哥受命征討叛亂的阻卜各部，攻擊了遇到的高昌人。雖然契丹人歸還了俘獲，懲治了耶律化哥，與高昌回鶻的關系還是冷卻下來。

  隨著宋軍攻滅黨項，擊敗契丹的消息在西域傳播，他們對中原王朝明顯變得熱情。不只是西州回鶻，黃頭回鶻和喀喇汗國也派了使節到肅州見韓琦，要遣使入貢。

  宋朝在西域重建藩屬國秩序阻礙不大，朝廷明確了大軍不再西進，停止於肅州也讓這些地方政權安心。瓜沙兩州僅設都巡檢司，而不駐大軍，就是表明停止擴張的態度。

  所謂貪多嚼不爛，從安史之亂後，中原王朝的藩籬盡皆失去，宋朝確實無力進行大規模的擴張。現在只能集中力量，對付北邊的契丹，把燕雲之地收回來。

  接下來西北的方略，就是集中力量發展新佔的黨項之地，把河西和河套地區的生產發展起來。有了這兩個基地，才有向外擴張的本錢，不然僅僅大軍糧草，就足以耗盡半個天下的積蓄。位於最西部的瓜沙兩州，不駐大軍，作為佛教中心，也作為通商貿易中心，從經濟和文化上影響周邊地區。首先爭取周邊勢力對中原王朝的向心力，時機到了一切水到渠成。這個過程要多久？或許十年，或許數十年，沒有人能夠說得清。