一場大戰，哪怕是贏了，善後工作也是千頭萬緒。宣威軍和擒戎軍調往契丹方向，剩下的各軍要補入兵員，進行整訓，與黨項的大戰不能立刻打起來。趁著這個時候，徐平一邊進行戰事善後，一邊對剩余的三軍進行全面整編，等著朝廷與契丹和黨項的談判，同時著手對原來的蕃落地方郡縣其地，劃分州縣。

拿下了天都山，前方都是大漠和草原，一片坦途，不用再受天氣因素的製約。等到一切有了結果，春天也就過去了，夏天打起來對徐平更加有利。

作為遊牧民族，夏天是他們最重要的生產季節，整個國家的軍事實力和動員能力都受到極大影響。而徐平手下是常備軍，只要不影響戰事，不用理會季節。此消彼長間，徐平手中的大軍與黨項軍力會拉開更大的差距，戰事會更加順利。

而且這種季節上的優勢不只是對黨項來說，對契丹也是一樣的道理。在秋後，契丹可以輕易地在短時間內拉起數十萬大軍，揮師南下，但在夏天，拉出十萬大軍來就不容易了。

這是國力上的差距，以前大宋消極防禦，沒有能力利用這種優勢，現在不同了。

要把佔住的土地郡縣其地，除了具體施政上的難處，還面臨著怎麽吸引官員來。

宋朝官府做事很有意思，讓徐平覺得既熟悉又親切，有時候又有些哭笑不得。官方做事最常用的辦法，是指射或者投狀，用徐平前世的話來說，就是招投標。

比如官方所有的場務和酒樓、邸店，交給百姓經營，就會立一個祖額。投狀成功的人讓你經營幾年，每年交給官府不少於這個祖額的錢，剩下的利潤就是經營者賺到的錢。歷史上熙寧變法之後，還發展出了“實封投狀”，也就是暗標。投狀時官方不立祖額，參與的民戶各自報一個價格，價高者得。因為這樣容易產生惡性競爭，讓中標的人賠錢甚至有的破產，引起了奪民之利的批評。不過有利於官員政績，“實封投狀”一直不絕。

西北以前為了解決駐軍糧草問題，建了不少營田務。這些營田務與王拱辰管下的營田務不同，不是官方經營，同樣是交給民戶去耕種的，官方跟地主一樣收租。百姓怎麽去獲得這些土地的耕種權呢?同樣是招投標的方式，稱為指射。

如果說在經濟方面用這樣一種辦法，讓徐平覺得熟悉和親切的話，當把指射延伸到官場上來，有時候就讓徐平覺得哭笑不得了。

宋朝官員的管理選任，大致可以分為三個層級。職在待製以上的侍從、官在卿監以上的兩省官以及台諫詞臣，其升降悉出聖旨，宰執不得自專。之下的官員，又分為由政事堂除授的堂除，和由審官院和流內銓負責的常調官。

堂除又分為堂選和堂佔。概括來講，就是朝廷認為某些職位特別重要，不能夠讓審官院和流內銓照本宣科依照舊有成例來任命官員，把權收到政事堂由宰執商量之後除授。這些堂除的職位有具體名錄，隨著實際情況不斷調整。因為隨著時間推移，職位有限，而待闕的官員多，政事堂和審官院對堂除職位的爭奪一直不斷。比如知州，政事堂和審官院便就多次進行劃分，哪些州是堂除，哪些州是常調。

堂除和常調的分野，並不是按照官職的級別和資序來。堂除的標準，概括成四個字就是清、緊、繁、劇，清貴的，繁重的，需要能力的，和要吃苦的。堂除的職位低到可以是縣令、幕職官，常調官中最低的選人這一級別。用徐平前世的制度比較，大略就相當中央管的幹部、部管幹部、省管幹部、市管幹部這一區分。

列入堂除的這些職位，就是堂佔，意思是已經由政事堂佔住了，審官院和流內銓不得插手。而還有一些不在堂佔內的常調官，或者是因為朝廷特別看重某個人，或者是臨時這個職位顯得特別重要，也由政事堂來除授，就稱為堂選。

審官院和流內銓則是按照官階來區分的，京朝官歸審官院，選人歸流內銓。

這三個層次，便分出了官員不同的政治待遇。尊聖旨皇帝親除的自然是最高一級，雖然大多數時候也是出自宰執建議，但最少皇帝是知道這個人的。堂除則表示自己的名字通到了宰執一層，具體來說，就是進士高第和與此等同的製科中等，以及表現出了卓越能力或者立下了特殊功勳的一類官員。其中的狀元和製科三等，一般經過極短時間，或者一登科便就進入了第一層，是一種特殊情況。其下的官員，便就是常調官，哪怕你做到死，在朝廷的高層那裡也沒有一點印象，根本不知道有你這個人。

西北郡縣其地，要吸引有能力的官員來，徐平便就在盡量爭取更多的堂除職位。他也建議了為這些邊遠地方加一份職務補貼，但經濟待遇，對這個時代的官員來說吸引力實在是太低，堂除、常調這個分野對中下層官員才有足夠的吸引力。

常調官，因為是照本宣科，按照年資循例而進，直授還是待闕，審官院和流內銓的公吏有太多的操作空間。鑒於弊端不斷，這個年代與管中下層武官的三班院一起，都采用了指射的方式。每有闕額，便揭榜出來，貼於衙門門口，由待闕的官員指射。即待闕的官員看中了哪個職位，同時符合榜上的任職資格，便準備好自己的官告和出身文字， 自己去審官院、流內銓和三班院，說我要做這個官。三個衙門收了官員資料，進行比較，從符合任職資格又願意去擔任這個職位的待闕官員中選最合適的那一個。

以西北新設郡縣的艱苦條件，如果州縣官作為常調官讓官員指射，結果可想而知。一個不好，就面臨以前嶺南官職的尷尬，有的職位在衙門口貼了數年，甚至誇張的到二三十年，就是沒有人去做這個官。進行指射的職位，又不能硬派官員去，隻好由當地的路級官員從當地征辟，以權攝官的名義任職。落到這種待遇，徐平的很多政策就推行不下去了。

指射並不能完全防止公吏舞弊，一種慣常的做法就是在任職資格上做文章。這個職位要特殊的資歷，比如做過多少年監當官，又做過多少年的親民官，各任職多少年，不是掌握待闕官員資料的人，想不到京城裡面可能就只有一個人符合資格。這職位也就自然而然不著痕跡的，落到了那個給主事公吏送禮的人手中。當年桑懌回京城改官，被三班院的公吏索賄，便就是這個道理。桑懌一氣之下到了邕州，便是因為邕州的那些職位，掛在三班院衙門口多年，根本沒有人指射，桑懌不需要再受人的閑氣。

徐平現在的地位，在朝中也就是低於李迪和呂夷簡，連副相晏殊都不能壓他一頭。但一日不入政事堂，他就不能決定哪些是堂除，哪些是常調，不能給西北新設的郡縣官員足夠的政治政遇。不能吸引到人才來，自己這兩年的努力就前途未卜。

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