原經略司判官田況調為寧朔軍副都指揮使，徐平上書要求朝中新派判官來，並推薦了曾公亮。趙禎經過權衡，最終答應了徐平的請求，派曾公亮任秦鳳路經略司判官。曾公亮在朝中編兵書，算是知軍事，而且兼任天章閣侍講，為趙禎講解經義，算是他熟悉的大臣。

做皇帝的，總是免不了向邊地派出自己熟悉覺得信得過的臣僚。沿邊數路中，其他幾路趙禎很難這樣做，文臣經略的屬官是他們自己辟的，武將根本就排斥文人參與軍事。只有徐平這裡來者不拒，還會主動要求朝中配屬官，趙禎的親信便就大多塞到這裡來。

徐平在西北，打勝仗滅黨項是目標之一，戰爭中重整軍事文化和制度是目標之二，他要的人才是有高的文化水平的人，其他都在其次。不會打仗，那便去學，只要用心在這裡總能學會。在學習的過程中，新的軍事文化和制度也就宣揚出去了。而且以現在徐平的地位，也不用擔心官員到了秦州悛怙難製，現在朝中除了幾位老臣，沒人敢在他這裡撒野。

徐平在朝中的基本盤，本來是以三司官員為主的財政專精的文臣，到了秦州之後又多了新軍製中成長起來的將領。隨著戰事的進行，秦州管轄的事務越來越複雜，這兩部分官員開始有交叉，他們將來會成長成什麽樣子，徐平的心裡也沒有底。

曾公亮的到來，使秦州軍的正規化再進一步，各種制度開始系統化，並形成成文的條例。或許將來的兵書中，秦州的新軍製將成為重要的部分。

緊接著，徐平新辟原任鳳翔府通判的同年梁蒨為秦鳳路主管經略司公事，負責帥府的日常雜務。徐平自己則從日常事務中脫身出來，對隴山以西的軍政、民政重新梳理。

隨著戰事的進行，經略司的屬官編制比以前開始增加，以適應新制度下，邊疆軍事民政越來越向經略司集中的趨勢。秦鳳路經略司，現在應該是判官兩人，主管公事一人，勾當公事一人，機宜一人，還有由副都部署兼任的經略安撫副使一人。此時桑懌由於軍功升遷，以秦鳳路副經略使兼副都部署，兼宣威軍都指揮使。在編制上，徐平的帥府還少一人勾當公事，徐平還沒有想好合適的人選。秦鳳路的帥府五司各有職掌，雖然主持各司的多是武將，但也明白吏事，並不急著把缺的人選補進來。

徐平不在帥府的日子，軍事上的決策權交給桑懌，日常事務的處置權則交給王凱。經略使的軍事權力，實際上來自兼任的都部署，特別是指揮作戰的權力。王凱則是秦州的監軍，在現有的制度上權力有限，一切都來自於徐平的授權。徐平在秦州的軍改，慢慢已經涉及到了邊路的機構設置，人員編制，以及各自的權力。由於還在試行，在制度上秦州帥府與制度設計有很多衝突的地方，一時改不過來，靠著徐平的直接授權在運行。

秦鳳路能夠如此運行的核心，還是趙禎沒有收回去的便宜行事之權。這道詔書只要還在徐平的手裡，很大程度上他就可以繞開樞密院和三衙，以自己的意志在秦州行事。而連續幾次軍事上的勝利，鞏固了徐平的權力，只是臨時性的授權終究不牢靠。

大宋的軍事制度在設計上分權厲害，犬牙交錯，很難形成一個人獨斷專行的局面。哪怕同一個時間，邊路帥臣和邊路帥臣的權力實際也是不相同的，要看兼任的官職，還要看臨時給予的權力大小。現在的西北沿邊五路當中，徐平的權力最大，鄜延和環慶兩路的帥臣權力最小，軍事上他們上面還有一個陝西路都部署夏守贇。

經過數個月的磨合，秦鳳路在軍事制度上的運行才正常起來，雖然還缺少制度上的保障，但已經足可以適應現在的局勢。進入夏季，徐平在定西城的日子越來越少，更多的時間是在秦州，軍中的日常事務他已經很少插手了。

這一天，徐平在秦州帥府召見石延年、范祥、王拱辰以及新任秦州都監趙滋議事，討論一年多來並帳為村、編戶齊民的成果，以及未來制度施行的原則。

石延年道:“自一年前在秦州周邊並帳為村，現在隴西縣以西，天水縣以北，均已經完成。原本以為會引起蕃人不滿，多生事端，一年下來，卻沒想到事情反了過來。現在離著秦州近的地方，不時有蕃落要求州衙在他們那裡施行並帳。只是現在州裡官吏不足，人手稀缺，只能拖下去。如今隴西已經設縣，要想把並帳推行的地方再廣一些，必然還要設更多的縣鎮。只是秦州地處西北，朝中官員多不願來，此事麻煩。”

王拱辰道:“蕃人的眼皮淺，他們願意並帳，不過是眼紅並過帳的地方蕃戶，從官中得了好處。秋冬季節，草木枯黃，並過帳的地方，由官府賒給他們牧草糧食，到了開春之後剩的牛羊就多。 千百年來的規矩，牧場就在那裡，誰家的牛羊多，吃的草就多，就越是能賺便宜。見了這好處，才有那麽多蕃落要求並帳為村。不過，他們並帳了，我們就要賒給他們牧草糧食。賒出去的東西，可不一定收得回來，總是有風險在。我記得在京西路的時候，經略便就不同意施行青苗法，賒草糧食其實也是一樣的道理。”

定西縣就是古渭州，那裡隋之前為定西郡，唐時廢定西郡時改為渭州。後來沒入吐蕃之後，屢經反覆，州治暫寄於平涼，後來便改平涼為渭州，就是現在大宋的渭州。那一帶施行並帳為村之後，重新設了定西縣治，隸秦州之下。大規模地並帳為村，編戶齊民，必然導致秦州的民政事務變得越來越繁雜，現有的秦州編制已不能適應。

秦州在並帳為村時，同時伴隨的是經濟扶持。特別是過去的這個冬天，在王拱辰所轄的營田務支持下，對並帳的牧民無息賒給了大量牧草和糧食，避免了他們的牲畜大規模地減少。這便造成一個問題，並帳之後的牧民牲畜遠遠多過了往常年，他們便在對牧地的爭奪中佔了上風，引起尚未並帳的蕃落眼紅。而現在大規模地推廣並帳措施，秦州現在的人力物力有些難以支撐了。

徐平想了想道:“此事急不得，我會給朝廷上書，多向這裡派些官員來。沒有好處，難免有官員畏懼路途堅險，不想到邊地為官，此事還是要跟審官院商量，無非是讓邊地的官員減少磨勘。地方打下來，總得有人守才行，想來朝廷不會為難。”

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