ざ就在戚寰為為完包元所交給他的任務而高興的時候，此時的包元卻坐在辦公桌前開始思考著自己的理論文章來。因為他的工作不能，也不可能是別人能代替的，雖然他也想讓自己的秘書來幫自己寫，但是似乎以秘書現在的水平，根本就寫不出這些東西來，要讓他端茶倒水，遞文送件還行，如果要指望那家夥做這樣勞心傷神的事情，估計這家夥會立即選擇自己解決自己。畢竟與自己這個研究生比，那個秘書的文化也就是相當於過去的初中而已，所以此時的包元便開始強迫自己安靜下來寫東西了。

　ぴ諑暈⑺伎劑艘幌潞螅他最終將題目鎖定為憲政下的公共財政與預算:【摘要】公共財政已成為我國構建和諧社會進程中的財政轉型的目標定位。憲政下公共財政問題的實質，是公民財產權與政府財政權的互動。公共財政應當體現以保障人權為宗旨，以充分實現財政民主為核心，以財政法治為保障。公共財政是建立在現代政府預算基礎之上的財政制度，預算制度是關於民眾讚同和監督國家財政活動的法律規范。在推進公共財政體制建設中，我國應堅持財政法定原則，尊重和保護納稅人權利，完善預算法，加強預算監督。

　ぁ竟丶詞】憲政;財政民主;財政法治;預算法治

　ぁ菊文】

　に孀漚立社會主義市場經濟體制改革目標的確立，公共財政改革成為理論界與實務界日益關注的議題。發展市場經濟需要與之相匹配的公共財政制度已成為大家的共識，但在，我國轉軌時期公共財政的目標模式是什麽?應如何建構?迫切需要我們從憲政的視角去思考。

　ひ弧⒓蛞分析公共財政的憲政背景

　ふ如我們所知，國家與人民之間的利益博弈是憲政產生和發展的基礎，亦是現代法治國家憲政制度的重要內容。傳統憲政理論認為，“實行憲政無不基於如下兩方面的經驗性認識:其一，權力及其制度設施是國家或一定規模的社會共同體存續的前提，但國家權力有擴張或被濫用的危險。其二，公民權利是對公民在一個民族國家中，在特定平等水平上具有普遍意義的成員身份的正式確認，它是公民必不可少的生存條件，但公民權利易受侵害。”[1]

　は苷理論一切命題的基本出發點在於:有效地解決公民權利與國家權力的衝突與協調問題。在財政領域，公民權利與國家權力的衝突與協調則表現為私有財產權與國家財政權的衝突與協調，在建構和諧社會的進程中需要按照憲政的精神，有效地解決二者的衝突，協調二者的關系。公民權利中最基本的權利是私有財產權，相應的國家財政權也是國家最基本的權力之一。私有財產權與國家財政權衝突的根源在於經濟資源的稀缺。較普通公民而言，國家處於強勢地位，如果憲法不賦予公民基本權利，就難以形成對國家權力的製衡。憲法對私有財產權的宣示和保護，不單純是因為自由主義學說和天賦人權思想的影響，人們對國家權力可能不受憲法和法律製約或限制的擔憂恐怕是其主要原因。正是基於歷史的教訓，各國憲法對私有財產權的保護，被提升到與國家財政權同等重要的地位，給予平等的保護，這應是公共財政形成的憲政背景。

　げ普是以公共權力進行的資源配置，公共財政是與近現代的民主政治和市場經濟相適應的財政制度。財政的公共性，體現了財政目的的公共性，財政產品的公共性，以及制度層面的公共性。憲政下財政問題的實質，是公民財產權與政府財政權的互動。[2]在充分尊重和保護公民財產權的稅收國家，國家提供公共產品和公共服務來源的財政收入必須仰賴公民的部分財產權的讓渡。公民(主要是納稅人)所依法享有的同意納稅權或拒絕納稅權，構成一國憲政發展的基礎，公民財產權也由此對國家財政權形成製約。可見，在憲政國家中，公民同意權是國家財政權的合法性基礎，國家財政權則必須以保護私有財產權為起點和依歸。私有財產權與國家財政權的互動，貫穿於一國財政活動的始終。

　さ比唬憲政不是一個靜態的僵化的體系，而是始終處於不斷的運動發展變化之中。在市場經濟條件下，隨著憲政理念的轉變，國家職能和財政職能都在發生著整合和轉換，而不同憲政理念表現出來的價值和利益的權衡與抉擇，實際上體現了公共財政規模的適度擴張與控制、各種公共支出項目被優選或被淘汰的過程。[3]可以說公共財政的運作是憲政得以實現的制度保障，而公共財政支撐的憲政制度則是公民財產權實現的制度基礎。

　ざ、公共財政的憲政性質

　は苷是以憲法為前提，以民主政治為核心，以法治為基石，以保障人權為目的的政治形態或政治過程。[4]公共財政則是國家依法通過稅收等手段籌集收入以為公眾提供公共品和公共服務財政模式，既是民主化的財政，體現財政民主原則，又是法治化的財政，體現財政法治原則。[5]

　は苷下公共財政首先應當體現以保障人權為宗旨。公共財政是“有限政府”下的財政，“憲政制度下，憲法保障著公民的財產權和經濟自由權，同時它用一種代表制度、憲政、分權制度和司法獨立的方式對政府的權限和規模進行有效的限制，這就是與市場經濟發展相適應的一種政府體制—“有限政府”，否則，那麽市場就會變成一種畸形的市場，一種扭曲的市場，一種被窒息的市場”[6]。憲政的一個重要目標就是分權或限權，將政府無限擴張趨勢的強大公權力抑製在憲法必需的范圍之內。在公共財政的建構中，對有限政府的要求表明，納稅人的基本權利應得到充分的尊重和保護。同時，公共財政是一種服務性的政府行為，其出發點和歸宿均為最大限度地保障廣大納稅人的合法權益，為納稅人基本權利的自由發展和保護提供廣闊的空間。憲政要求政府的財政行為以公共利益和為社會提供公共服務為依歸。從納稅人是稅收之源，是政府官員的“衣食父母”的角度來看，國家保護納稅人權利是理所當然的。國家和社會的一切都是納稅人給的，政府沒有理由不去保護納稅人權利。從國家和社會存在的根本目的來看，無非也是為每一個納稅人謀福利。既然如此，國家和社會怎能背離自己所追求的終極目標而去損害或者漠視納稅人權利呢?因此，政府的權力，包括財政權力必須受到來自納稅人和法律的有效監督，防止政府財政權力的濫用，這就是憲政的國家及其公共財政的理念。

　は苷下的公共財政應當以充分實現民主為核心。憲政是依據憲法來治理國家的民主政治，是建立在社會契約基礎之上的現代政體。政府運作公共財政的權力是源於公民賦予政府的。政府的存在和運作來源於納稅人納稅提供的物質基礎，沒有了納稅人的納稅，政府便失去了生存和活動的物資基礎，是納稅人“養活了政府”。民主也要求對政府的財政支出進行限制，即納稅人有權對其所交納的稅收的使用，即對政府的財政行為進行監控，使之用的得當。在憲政下，公民(納稅人)是國家和社會的主人，他們有權依據憲法制定財政方面規則和制度，每個公民都具有平等的、自主的意志和理性行為，都享有權利並負有義務。財政收入法(或主要是稅法)是國家合法剝奪公民財產權的法律，財政支出法涉及到政府是否在為納稅人和公民提供公共服務的重大的問題，在憲政制度下，財政收支的這一重大問題必須要有納稅人自己去決定。

　す共財政的民主原則，其理論依據主要是主權在民的思想。所謂主權在民，即公民基於自由意志而訂立社會契約，制定法律，把歸屬於公民個人的權利轉讓給國家，以此換取國家對公民個人權利的保障。國家權力由此而生。即公民是國家權力的所有者和擁有者，是國家權力的主人，而政府的公共權力則來源於公民的授權，是由公民的權利派生和轉化而來的，是公民賦予的，政府是公民權利的受托者。或者說，在公民和政府的法律關系中，公民是享有權利的一方，政府是履行義務的一方。

　ぶ所以強調公共財政的民主原則，是因為在我國，一切權力屬於人民，人民通過其選舉產生的人民代表大會以及其他方式、途徑行使管理國家事務、社會事務的權力。如審批預算是憲法等相關法律賦予人民代表大會的一項職權。因此，無論是預算的編制還是審批，均應反映人民之意願並得到人民代表大會的批準。

　す岢姑裰髟則，一是可以保證公共財政的科學性，使公共財政符合國民經濟發展的客觀規律，以及真正反映未來年度財政收支情況;二是有利於實現對政府財政收支行為的監督，防止出現隨意性。防止政府濫用權力，就必須以公民的民主權利約束國家公共權力。[7]

　は苷下的公共財政是法治保障的財政。要保證公共財政目標的實現必須依法治來規范政府財政行為，加強和完善公共財政方面的立法。為防止財政權的濫用，必須以權利製約權力，而所有這些都需要法治的保障。強化國家的財政權並不必然會侵犯納稅人的權利，關鍵是采取何種手段強化國家財政權，如果采取人治的方式，侵犯納稅人財產權的現象將是在所難免的，但如果采取法治的方式，就不會侵犯到納稅人財產權，因為納稅人權利保護的一個核心內容就是國家依法行使權力。通過法治來強化國家權力，就能夠達到既加強國家權力，又維護納稅人權利的雙贏結局。簡言之，“公共財政必然要求財政民主，而財政民主需要財政法治來保障。有鑒於此，財政法定的范圍也逐漸從稅收，擴展到其他財政收入形式，並最終擴展到財政支出，使財政民主的基礎更為寬廣和堅實。”[8]具體來講，之所以強調法治保障，主要在於市場經濟是法治經濟，既包括市場主體法治化，又包括政府行為法治化，其中，政府財政行為法治是關鍵，政府財政活動和運作須在法律約束下進行。

　と、公共財政與預算的關系

　ご釉に閿氬普的關系看，預算是公共財政的運行機制或基本制度框架。在市場經濟下，與財政具有本質聯系的是現代預算制度的產生，或者說，公共財政是建立在現代預算基礎上的財政制度，預算是制度意義上的財政。

　ぢ足公共需要是財政最根本的目的，這需要建立一個能夠保證達到上述目的和要求的公共運作機制。而財政運作機制的公共性，決定著財政對於公共需要的滿足程度、財政活動范圍是否合適以及財政效率高低。在行為與操作的意義上，具有決定作用的是財政制度或運行機制，其實質是國家如何運用公共權力，依據何種規則運用公共權力進行資源配置。正是公共權力的運作規則決定了不同的財政制度。由公共財政法治性所決定，預算必須遵循法定原則。與此同時，只有當政府預算以法律方式通過並以法律加以約束，預算才能夠起到約束政府財政收支活動的作用。因此，預算制度的產生反映了公共財政的社會需要。

　ぴに闃貧茸魑現代憲政國家的財政體系的核心制度，與生俱來地追求民主、法治等基本價值。從歷史上看，公共財政的產生與預算制度的產生是同一個歷史過程，預算制度孕育造就了公共財政。現代意義的政府預算代議機構控制是控制政府行為的工具，它的產生和發展與議會政治的產生和發展、與市場經濟的產生和發展也是同一歷史過程。納稅人通過代議機構對政府的製衡機制，政府必須編制預算並經代議機構批準付諸實施。代議機構對預算的議決、監督執行是從納稅人的利益出發的，賦予政府預算應體現納稅人意志的政治意義。預算制度不但對財政具有嚴密的控制，且形成為指導、監督及批評一切行政活動的最有效工具，以法律程序保證政府收支不偏離納稅人利益，並用法律保障私人財產權不受政府權力擴張的侵害。在制度和運行機制上，預算若由納稅人的代議機關控制，此時的財政必定是公共決策、公開透明的財政。

　て涫擔建立公共財政的基本框架，就是要構造公共財政的運行機制，即現代預算制度。對於公共財政而言，是先有預算，後有財政活動。財政活動不允許有超出預算邊界。即預算制度是公共財政運行的基本規則，是納稅人及其代議機構控制財政活動的機制。我國建立公共財政就是要完善預算制度，合理配置國家預算權。預算案必須通過議會批準才能對政府有法律約束力，預算過程要透明，要接受議會和民眾的監督。改革後的預算制度，政府的諸多行為將置於公眾的視野之下，對於建設一個廉潔、高效的政府起到了重要的推動作用;同時，在和諧社會的理念下，有利於緩和政府與納稅人之間的對立關系，為政府行為獲得更多的納稅人支持，有助於政府政策的貫徹和執行。

　た杉，公共財政是建立在現代政府預算基礎之上的財政制度，預算制度是關於民眾讚同和監督國家財政活動的法律規范。可以說，憲政的歷史是現代預算制度的發展史。在確立了憲政體制的國家中，現代預算制度是一套維持政治行為和對政府活動進行有效控制的規則，而對政府收支活動逐漸全面和深入的控制是建設憲政國家的應有之義。

　に摹⑾苷下的預算法治

　す共財政是一種民主、法治的理財。在我國，要實現民主、法治化公共財政，應堅持財政法定原則，尊重和保護納稅人權利，完善預算法，加強預算監督。

　ぃㄒ唬┖俠硐拗乒家財政權

　ぴ諳執國家中，稅收是對私有財產權的法定限制，體現了公權力對私權利的

　じ稍ぁH歡，公權力本身也必須受到限制。正如洛克所言，“政府沒有巨大的經費就不能維持，凡享受保護的人都應該從他的產業中支出他的一份來維持政府。但是這仍須得到他自己的同意，即由他們自己或他們所選出的代表所表示的大多數的同意。因為如果任何人憑著自己的權勢，主張有權向人民征課賦稅而無須取得人民的那種同意，他就侵犯了有關財產權的基本規定，破壞了政府的目的。”[9]

　す共財政的實質在於限制國家財政權。財政民主和財政法治體現的是私有財產權對國家財政權的製衡。由於稅收是國家依法對公民財產權的否定，公法對財政的關注首先從稅收開始，財政法定最初也就表現為稅收法定。隨著政府財政職能的擴張，財政的范圍也逐步擴大，財政應否支出、如何開支，財政收入的規模等，都應該由議會通過法定程序加以規范。

　す共財政的民主和法治原則，都是納稅人基於私有財產權的保護而提出的訴求，其目的在於厘清財產權與財政權之間的界限，為憲政國家中財政權的活動設定底線。國家的主要任務在於為納稅人提供安全與公正，建立起規范及保障納稅人的資源分配及權利義務關系的體系。[10]因此，財政資金的運用無非是為了保護納稅人的基本權利，為納稅人提供公共服務。為防止財政權過度侵犯公民財產權，憲法還必須對財政權的行使進行合理的限制。例如，在國家政治事務方面，保障公民享有平等的參與權;在稅收征收方面，根據公平原則或量能課稅原則設計稅制;在費用征收方面，依受益的不同程度，規定不同的繳費標準;在地區間財政關系方面，保證最低限度的財政均衡;在社會階層間的財政關系方面，保障每一個群體同等的機會和待遇;在財政支出的標準方面，相同的情況相同處理，反對歧視和不合理的優待;在最低人權的保護方面，保障每一個公民的生存權，為社會弱者提供力所能及的幫助。歸納起來，即必須堅持自由平等、人權保障、社會發展等原則，通過憲政為國家財政權的行使設定方向。

　ぃǘ)實現預算法治化

　しㄖ位的重要性已經為人們所認識和接受，從各國的經驗來看，製約與監督政府行為，對財政的約束和監督是關鍵，是因為“賦稅是喂養政府的娘奶”[11]，“賦稅是政府機器的經濟基礎”[12]，財政是直接聯系政府與經濟的紐帶。沒有相應的財政收入，就沒有政府及其活動的存在與職能的履行。控制了財政收入與財政支出，也就控制了政府的命脈，從而具有了從根本上決定和約束政府活動的能力。發達國家成功經驗證明，只有將政府財政納入法律的有效約束之下，才確保了政府行為的法治化。從這個意義上講，公共財政是民主政治最重要的根源。

　ざ暈夜而言，改革開放促進了我國社會經濟的全面發展和進步，同時也導致我國財政分配格局的巨大變化，但有時政府行為的紊亂和不受約束是轉軌時期許多問題和困難的根源所在。改革導致了政府內部財權財力和利益的分散，卻未形成相應的制度性約束規范和製衡機制，政府行為若背離法治軌道以及對經濟利益的追逐將導致財政偏離了其公共服務的職能和目的，而財政秩序的紊亂對於市場秩序的有序進行則是重大的衝擊。故只有將政府全部的財政活動都置於法律的約束與規范之下，才能實現政府及其財政行為的法治化，才能克服市場秩序的紊亂狀態。可見，在我國，強調財政行為法治化具有特殊的重要性，財政法治化或曰稅收法治將成為整個國家法治化建設的突破口，成為市場化改革的深化，擺脫目前財政根困境的必經之路。

　ひ實現政府財政的法治化，就必須以政府預算的法治化為基本途徑和手段。在民主國家，議會對政府的製約的主要機制是控制預算。預算，從形式上看是政府財政的收支計劃，是政府為了安排當年的財政活動而編制的財政收支計劃。政府的任何一項活動都需要相應的財政支出，預算恰好以計劃形式對每一筆政府支出作了直接的規定和安排，直接和具體地規定約束著政府行為。而議會對預算草案逐條逐款的審議修訂和通過的過程，就是市場和公民對政府各項具體施政活動的審議與批準過程。社會公眾和議會對預算執行情況的檢查和監督，意味著市場對政府行政狀況的檢查監督。預算就成為政府依法行政的直接依據和基本途徑。在預算制度的規范與約束下，國家財政的根本權限轉移到了納稅人手中，納稅人通過議會掌握了政府及政府財政行為的決定權和監督權。只要納稅人通過議會真正掌握了政府預算的決定權和監督權，就極大地增強了客觀經濟力量阻止和否定政治權力主觀孤行的能力，從而能夠避免經濟進程中政府因素可能產生的災難性後果。[13]

　ぃㄈ)完善預算制度

　ひ皇嗆俠砼渲萌舜笤に閎āK淙晃夜《預算法》規定了預算草案由行政部門編制，由人大審批，但沒有明確人大是否享有預算草案的修正權，以及政府是否享有對預算審批的製衡權。從預算管理的實踐來看，人大實際上只能就預算草案的同意與否行使審批權，政府對人大審批通過的預算也必須執行，即使預算被否決或久拖不決也缺乏相應的製衡機制。這就要求在修改《預算法》時明確規定人大對預算草案的修正權以及政府相應的製衡權，在預算的編制和審議中擴大民主的范圍，增強人民代表審議的作用。

　ざ是堅持預算法定原則。在預算法的制定與實施時要全面貫徹預算法定原則，包括預算主體權利(權力)法定、預算主體義務法定、預算程序法定和預算責任法定;完善預算制度， 保障憲法“控制公共權力，防止權力濫用，保障公民權利和經濟的自由發展”等功能的有效發揮。此外，要強化全民的國家預算法律意識。

　と是規范預算外資金。由於轉軌時期財政的原因，我國形成了大量的“預算外資金”。這些預算外資金遊離於人大的預算監督之外，造成國家分配秩序混亂，財政活動失序、失范，使正當的財政收入受到了侵蝕。這是我國目前財政生活中的一大缺陷，必將阻礙我國的憲政進程。因此，應將預算外資金納入《預算法》的調整范圍。

　に氖喬炕預算監督。在我國，為強化人大對政府監督職能，有必要推進政府預算報告制度改革。預算案要反映大多數人的意願，實現公共支出與合理稅收負擔均衡，最重要的在於必須為預算的民主決策和監督提供制度保障，同時，也要加強社會公眾、新聞媒體對國家預算的監督。通過建立起人大、審計、公眾、媒體等全面的監督體系，真正實現對國家財政預算的“防腐”功能。

　ぴ謐詈笠桓鱟致潯屎螅他發現此時外面的天空已經到了中午。看樣子，自己是用了一個上午的時間才寫完這篇文章的，看來這篇文章還需要做幾次修改才能交上去啊，正想著，就見門開了，只見自己的秘書端著一個托盤走了進來，包元知道現在已經是中午吃午飯的時間了。