劉備本以為徐州地勢平坦，容易奪取，率軍攻到九石長城之下方知曹操早已安排好退路，且自己身後袁紹今年連續奪下南皮、高唐諸城，兵逼信都，隻好留張飛、陳宮鎮守兗州，自己率軍返回冀州。

　曹操勢孤之後，華歆和鍾繇等文臣請辭，操皆不為難，眾將不解，操大笑言道:“今我亦自身難保，怎麽能強求他們與我一起共生死！”

　華歆受管寧之邀，鍾繇受戲志才之邀，南投楚王，劉協任華歆為江南學府總祭，任鍾繇為長沙郡守。

　百萬流民湧入豫州之後，為了避免汝南周邊百姓每戶耕種的土地面積縮小，劉協將這些人移到徐州南境，自下邳、東海兩郡總計十二縣被淹之後，劉協將淮安、淮陰、夏丘、徐縣、盱眙、高山、淮陵、曲陽、淮浦九縣合並為淮安郡，改小縣鹽瀆為大縣，移民十萬入住，改稱為後世的鹽城。移六十萬民到廣陵和淮安之間的荒蕪之地，設洪澤、金湖、射陽、高郵、東台五縣，這五縣多為沼澤濕地，令百姓推田平地，留塘養殖魚蟹。

　由於陶謙並沒有逝世，顧及其厚愛百姓的名聲，劉協並沒有正式接管淮安，只是讓文聘駐守盱眙，讓陳登出任廣陵太守，實則代管淮安郡。

　此時曹操所據之地不過兩郡，雖有百萬人口，但已不足為懼，曹操仿照劉協，在彭城郡和新設的淮北郡廣開水利，推廣稻麥兩熟製，騰出三十萬壯丁為軍，泗水湖的突然出現，使得青州黃巾無法南下徐州騷擾，曹操治下兩郡反倒可以安心生產。

　經過幾個月的商談，劉協與曹操派伊籍和程昱在壽春簽訂同盟協議，劉協贈送良種，資助錢糧在彭城郡和淮北郡修建水利工程，助曹操提高糧產，而三年之內，兩郡糧產中的一成歸荊州治略台所有。在兩郡依楚地各項政策推廣新政，兩地商人自由貿易，互不加收商稅，彭城的鐵礦煤石則賣到淮安，陳圭在劉協支持下成立淮安礦社從事鐵礦石買賣和鑄鐵業，劉協經過一系列的政策進行平衡，促使楚地出現襄陽、金陵、淮安三個鑄鐵中心，實際上劉協計劃將在完全得到徐州之後，將淮安和彭城的鑄鐵中心合並，而襄陽根據發展的需要，將鑄鐵中心移到江夏、漢陽，也就是後世中國武鋼、南鋼和徐鋼三大鋼鐵廠的雛形。

　為了防止曹操反戈，劉協並沒有幫助曹操提高軍備情況，更在同盟協議中禁止曹操建設水軍，而是由劉協在泗水湖南岸設東海港，在泗水湖入海處設連雲港，讓文聘各駐扎一萬水師，幫助曹操防守。

　未到初泰六年冬，劉備宣布洛陽閉市，接管洛陽襄陽銀莊，幸好劉協提前從軍機台得到消息，除最後留三萬斤黃金和大量五銖錢未能撤離外，其余黃金等貴重金屬儲備、金契和大量銀莊人員都已經撤離洛陽。

　劉協當即做出對策，以劉備違背盟約、關閉洛陽南北商市、扣留一百三十七萬斤黃金、八十萬斤白銀、七千萬錢和價值三十萬斤黃金的糧草絹錦為由，楚王統地暫不交稅，直至劉協歸還襄陽銀莊黃金白銀儲備和其他財物。並告知天下各商戶，襄陽銀莊錢財都是天下各大商戶甚至很多百姓暫存的，楚地所有拒交賦稅都將用於償還該部分商戶和百姓的損失。

　劉備拿到三萬斤黃金本來挺高興，聽到這個消息氣的要昏了過去，此時才知道被陰了一把，真是百口難辯，自己抵賴不得，名譽損失巨大，要想挽回名義就要拿出這麽多錢來賠償，這還不要自己的命啊，索性由劉協去鬧吧，反正南方的賦稅是肯定收不到的。

　此後，劉協制定《湖糧策》，以南昌鄱陽湖、長沙雲夢澤、廬江巢湖、壽春白馬湖、江東太湖為五湖之地，在五湖之地廣推水利灌溉發展稻麥兩熟製。

　他又考慮了很久，決定以清朝官製為原型，對現在秦漢相延續的官製進行修改，以《襄陽治略》為基礎與荀彧、張昭、徐庶等十六人修訂《楚王治略》，提升治略台為治略府，治略府設農、工、商、吏、刑、民六部，設右治略公、中治略公和左治略公(以右為上)，各部首管官員為尚書，副職為從事，統第三層官員為侍郎。

　同時統製楚錢，以一斤黃金兌一萬五千楚幣為準，由治略府統一鑄造。

　提升統帥台為統帥府，設大將軍、右將軍、左將軍，下設參謀院、軍備院、軍機院，三院首管官員為總祭，即參謀總祭、軍備總祭和軍機總祭， 下統楚軍鎮東、鎮西、鎮南、鎮北、鎮中、定東、定南、定西、定北九軍。

　當然，定北軍仍然是空置的番號，沒有一個人。

　在眾臣的商酌後，以荀彧為右治略公，任周邑為中治略公，任楊彪為左治略公，楊彪在楊修點撥下，以年老為由，推辭不任，劉協封其為漢陽候，年俸為兩百萬錢，改任張昭為左治略公。

　任諸葛玄為農部尚書，任白翳為工部尚書，任蒯良為商部尚書，任程秉為吏部尚書，任駱統為民部尚書。

　楚王府設幕僚院、督政院、督軍院、禮署、策署、律署、學署、醫署。三院首官為總祭，五署首官為尚書令。

　劉協任陳群為幕僚總祭，戲治才出任參謀總祭，顧雍出任督政總祭，督軍總祭一直找不到合適人選，荀彧力推步騭，劉協知他頗有才乾，遂同意其擔任此職。

　眾人聯名邀請荊州名士黃承彥出任禮署尚書令，黃承彥推卸不得，便走馬上任，向朗任策署尚書令，劉巴任律署尚書令，陳諶為學署尚書令，張機出任醫署尚書令 。