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　呂布從東漢的衰敗，看得分明，下面官僚權力過大不受限制是皇室威嚴掃地、民不聊生的根源，皇帝、官僚、民眾這三方力量中，如果官僚集團力量太過強大，不是皇帝、民眾的幸福，更不是整個國家的福，最典型的是東漢、明朝末年，呂布不想讓自己重蹈崇禎皇帝的覆轍。

　為此呂布開國之初，在自己聲望最隆之際，改組了政權機構，改組的目的一則分下面高官的權力，二則監督官僚的權力運行。

　在呂布看來，軍政大權集中是屬下尾大不掉功高震主乃至謀反篡國的一大動因，呂布把軍政分開，設軍務院專門處理軍事，設政務院專門處理民政，是為了分下面高級官僚的權力，除了他自己之外，他不想讓任何屬下成為像歷史上曹操、司馬懿、袁世凱之類能夠軍政大權一把抓的權臣。

　呂布將禦史台改組成廉政公署，廉政公署直接向皇帝呂布匯報，繞過政務院官僚，反腐更獨立，權柄更大，也是呂布為了遏製官僚權力的一大設置。

　呂布把國家安全總署提升到中央一級機構，除了表示對國家安全、情報工作的重視之外，更有利用安全總署下面的三大機構為自己刺探官僚隱秘進而監控他們的目的，呂布把三大機構的名字從軍情司、中情司、暗香司更名為軍情部、中情部、內務部，全稱是軍事情報部、中央情報部、內部事務部，全面覆蓋對外、對內所有角落的情報，特別是對官僚的情報監控。這三大機構都有逮捕權，一旦得到對方不利於國家、嚴重觸犯大中華憲章的確鑿證據，立即逮捕，有廉政問題的交由廉政公署，沒有廉政卻威脅到國家安全的則交給廷尉處置。三大機構沒有審訊權，呂布是想把它當成錦衣衛、東廠、西廠來用，卻不想讓他們有錦衣衛、東廠、西廠那樣不可遏製的權力。

　呂布設置通天教神殿通天塔，繼續在全國民眾特別是官僚中推行信仰，就是警惕這些官僚只有儒家的政治信仰而全無精神信仰而墮落得跟後世某些官僚一樣。

　呂布更清楚這個國家機體上經常發作的癌症的根源是官本位，而官本位的根源是垂直任命製。當每個官員都只需要向上司負責的時候，買官賣官、貪汙腐化、道德淪喪是不可避免的。

　中央集權和垂直任命製導致官設得太多，機構多、攤子大，官員多、人滿為患。首先是上面的機構太過臃腫，然後又搞什麽對口設置機構，中央有什麽機構。省、縣就有什麽機構，甚至到鄉、鎮都是上下一般粗，最後導致七站八所，從建國初的七八人，六十年後，一個鄉、鎮官僚達到兩三百余人，都是體制帶來的弊端。有的市副秘書長就多大十多個。助理達到十幾個，吃飯財政增加官民比，極大地增加了老百姓的負擔。

　幾千年來，都是少數人在少數人的圈子裡選幹部，由於是上邊給下邊發烏紗帽，造成在官員選擇導向上的失誤，讓官員隻對上負責，而不對下負責，誰給發的烏紗帽就對誰負責;過度追求短期行為，而沒有長遠打算;以政績論英難。很多官員都形式主義，做秀而不做事，形成政績工程，取悅領導，等著提拔。對民生工程不重視，造成一屆政績幾屆包袱。

　在權力設置上沒有實行分權和製衡機制，而是過於集中，少數人說了算和個人說了算，導致官員追求個人既得利益，著重管制審批，輕視公共服務和民生工程，嚴重惡化了經濟發展環境，是經濟發展不快的一個主要體制性原因。

　任命官員後，下一步就是管制和監管問題。而官本位制度導致管官的機制太虛，重授權而輕監督，重集權而輕分權，最後導致虛監督和軟監督，只有體制內的監督，而沒有體制外的監督，缺少其它政治團體和民眾的監督，新聞監督也有諸多禁區，這種體制內的監督導致自己的刀削不了自己的把，問題難以根治，原因就在於此。

　呂布以為，內部的反腐固然要設，當要配合著外部的反腐，內部的反腐才不至於成為某些權貴進行權力鬥爭的工具，必須要引入外部監督，發動所有的基層民眾去盯著那些官員，監督他們的一言一行一舉一動，讓權力運行在陽光之下，才能徹底杜絕貪腐。

　朱元璋設置了都察院督察禦史、巡按禦史、六科給事中，還搞出錦衣衛來秘密監察官僚，結果如何，還不是越反越貪，前赴後繼，實際上，究其效力來說，內部反腐是笑話，外部反腐是無奈。

　呂布這三年來致力於推行全民教育，雖然因為地方官吏的貪腐，使得部分窮苦孩子暫時沒有進入小學堂和中學堂，但大部分百姓都或多或少地接收到了文字教育，有很多寒庶出身的百姓都能夠讀懂大漢日報，特別是呂布這次反腐風暴吹過，吹醒了很多民眾怯懦的心懷，他們意識到當今朝廷反腐的決心是很強大的，有了這樣的民意，呂布便有了外部監督來反腐的信心。

　呂布提議，在州、郡、縣、鄉各級設立議政院來監督各級官吏的權力運行，議政院裡面成員為議政員。議政員由自耕農、商人、工匠、教師、學生、軍人等成分組成，因為議政員是監督官吏的，所以議政員都不能由官宦家庭裡面產生，任何試圖操縱議政院的官宦家庭都會遭到滅頂之禍，呂布最後這一點明明白白地講出來，針對的是那些現在已經是或妄圖建立世家的官宦家庭。

　說起地方議政院，須得說下現在的地方行政編制。

　從光熹三年(191年)，大漢的基層組織便逐漸改為，五戶為一甲，五甲為一保，十保為一亭，十亭為一鄉，十鄉為一縣，十縣為一郡，十郡為一州。此時一戶人家平均是六口人，一對老人、一對夫妻、兩個子女，一甲便是三十人，一保便是一百五十人，一亭便是一千五百人，從亭以上的十進位的十是個虛數，一般都是大於五而小於十，一般來說一個鄉就是一萬多人，一縣便是七八萬人，一郡便是六七十萬人，一州則是四五百萬人。凡是太小的鄉、縣都會撤並，太大的州、郡、縣都會拆開。

　保、甲是地方自治自守的單位，一般來說，保長、甲長都優先由退役老兵擔任，為了公平起見，官宦家庭不得擔任地方保長、甲長之職。

　因為此時戰爭頻繁，盜賊四起，按照呂布全民皆兵的精神，每個亭都是一個地方塢堡，原來沒有防禦能力的村莊全部推平，擇險要之地建立塢堡，建設為一亭。

　亭是大漢最基層的軍政管理單位，因為有退役老兵出身的保長、甲長們幫助，一個亭沒必要設置那麽多小吏，所以隻設一個亭長、一個亭尉，亭為亭之主管者，兼理政事，亭尉掌管一個亭的鄉兵同時負責地方治安警備，鄉兵是以亭為單位組建起來的預備民兵，基本上每一個家要出一個人參加日常的訓練和警戒。

　鄉裡設有鄉令、鄉尉、鄉丞和六曹衙門，鄉三老改為鄉傅，兼鄉議政院院長，為鄉級議政員的統領，鄉傅不能從官宦家庭產生。

　鄉的議政院裡是每個保選出一個議政員，這個議政員不能是保長、亭長、亭尉，不能是官宦家庭成員。

　同理可得一個郡的議政員裡面是不能出現鄉令、鄉丞、鄉尉、縣令、縣丞、縣尉之類的官員，呂布是不會犯後來朝代們經常犯的那種監守自盜的反腐錯誤。

　縣議政員是每個亭裡選出一個，郡議政員是每個鄉裡選出一個，州議政員是從每個縣裡選出來一個，國議員是從每個郡裡選出來一個。

　議政院有五點權力，第一點是監督當地官府的任何治政行為，如有二分之一以上的議政員反對，則當地官府的治政行為必須停止並提交上級官府質詢;第二點是監督當地官員，如有二分之一的議政員彈劾，當地任何一個官員必須立即停職，接受上級官府的質詢;第三點是通過審議財政法預算，對當地官府的財政收入和支出實施監督;第四點是提交民眾對當地官府最主要的意見， 並督促當地官府及時解決;第五點是選舉參與上級議政院的議政員。

　所有被當地議政院彈劾的各司衙門、各司官員，都必須做出申辯，若各各司衙門以及各司官員還未通過當地議政院的票決，則由上級刑曹介入調查，予以立案。

　議政院並不參與具體政事，也不需要天天有事沒事開會報到，只在每十天的第一天舉行一個例行會議，開會表決一下當地官府各司衙門的行為以及各司衙門官員的操守。在表決之前，議政員應該廣泛聽取所在地區民眾的意見，依照大部分人的意見行事。

　議政員在議場內受保護，在會內所作言論及表決對外不必負責，並且有不被逮捕的特權。

　每一級議政院人數不得超過一百人，議政院是每五年改選一次，可以連選連任兩屆。

　在呂布強有力的推動下，議政院制度迅速向全國推廣，中下層民眾都倍受鼓舞，積極、主動、自覺地發揮參政議政的監督作用，真正三清的社會在呂布有生之年應能看到。