“你放心，這裡只有你我君臣二人，今日你我所說的話，不會出這間屋子。”李世民安撫馬周，讓他放開了說。

馬周微微頷首，然後正色說道，“臣本布衣，得魏公舉薦於陛下，方有今日，魏公對臣有知遇之恩，臣與魏公私下關系也很好，但今日臣不敢有私情影響國事。金銀島這個事情，不是個例，但卻是個典型。”

“太子的擔憂並非沒有道理，大唐雖大，疆土萬裡，人口一千二百余萬戶，可也不能讓人口流失出去，否則長此以往，就成大患。”

皇帝點頭讚許。

人無遠慮，近有近憂。

格局得長遠。

秦琅挖朝廷牆腳這種事情，不能輕視，而且秦琅不是個例，若是放松了，以後就是大麻煩。

“然魏公也非有二心，只是如今重工商興海貿的大環境下使然爾，朝廷對於這種事情要小心謹慎，不能搞一刀切。”

“那依你之見，該如何解決呢?”李世民問。

這中間的平衡點並不好拿捏，尤其那人還是秦琅。

秦琅海外開拓，可以說只是商業行為，但畢竟挖朝廷牆腳，搶奪大唐人口，往重裡說，這事更複雜。

說到底，還是金銀島這樣的海外之地該如何定位的問題。

到底是就這樣不黑不白，還是說要納入大唐?

總得有個說法，而且最好是早點做出決斷，否則時間日久，以後可能越麻煩，若是等到太子繼位後再來處置，說不定更複雜麻煩了。

馬周咳嗽了幾聲，倒是徹底豁出去了，反正他也沒了幾天了，因此也就沒有那麽多顧忌，何況天子對他的知遇之恩，他心牢記，天子以國士之禮待他，他當然要以國士報之。

“臣以為，金銀島這樣的海外開拓之地越來越多，遍及東西二洋，甚至聽說遠在海東的極北邊，如今在沿海、大河口等處都有不少這種開拓點，多數是以貿易站點的形式存在著，與當地土人交易，然後也開墾一些土地進行屯田，甚至建有堡壘，訓練有武裝護衛等，流鬼國夜叉國這等東北極寒的凍土冰原上都有了這樣的不少商站，收購各種珍稀的皮毛、藥材等，而南邊在南洋諸島上，也有許多這樣的商站，與當地人貿易香料、象牙等，這已經是非常普遍的情況了。”

“臣以為，這些並非是壞事，甚至對於大唐來說，是有好處的，這些貿易站點，相當於我大唐貿易的前哨站點，對於我大唐的對外貿易尤其是海上貿易有極大的支持作用，值得鼓勵。”

“這些貿易商站最大的一個問題，就是他們從中原帶走了不少人口，有些只是招募過去經商、護衛、種地、開礦等，這些人家依然在中原，賺到的錢也是帶回中原。雖然這些人多數在當地也會納一些當地的蠻夷女子為妾侍婢女甚至生兒育女等。”

在馬周看來，這種只是過去經商賺錢的，其實影響不大，這就好比朝廷開放海貿以來，每年大量人下海一樣，只是經商賺錢，家還在中原。

他們本質上也那些海船上的水手啊，絲綢之路上的駝隊的夥計等都一樣，沒什麽區別。

現在最大的一個問題，還是當一些海外的商站發展起來後，他們開始往那邊移民，搞永久定居，不僅是招募人過去，甚至開始把家眷也都移過去，一去不回了。這才是真正的人口流失，挖牆角行為。

至於說商站賺的錢不會納稅啊等等，這倒是次要的。

人口對於一個國家來說意味著什麽?意味著稅收，人口也是一項最基本和最重要的國家資源，既是稅源也是兵源。

雖說在如今大唐的稅賦等制度下，

取消了人頭稅，主要是征的以田畝為主的地稅和以家庭財產為主的戶稅，更多的財政收入還是工商稅收，連勞役也都是改成了折錢，攤丁入畝等。因此朝廷現在對人口的控制力度不從過去那麽嚴格，本身是允許人口有限流動的，並不一味的要強迫百姓束縛在土地上。

但問題是，朝廷以往允許人動也只是允許在大唐境內流動，想遷移到國外去，那是絕對不允許的行為的。

任何朝代都不允許。

馬周很大膽的提出了一個想法，“臣以為既然這些海外商站等地有利於國，但又因於遠離中原，並不適合納入直接管轄不便置州設縣，那何不大膽一點，將其設置為海外領地。”

“何意?”

“就是朝廷可以把這些既成事實的海外之地，正式承認，將他們納入大唐，但不是做為直屬的疆土，而是做為海外的殖民領地。如金銀島，處於南洋深處的大島，乃是秦家發現並開始經營的，那朝廷或許可以將其正式授封給秦琅，做為其分封領地，允許他們開拓並管理金銀島。”

“分封領地?”

“與武安府這樣的世封領地不同，給予更多的權力，相應的呢，朝廷也獲取金銀島上部份權力。”

“你細致一點說。”李世民沒急著反駁，而是讓馬周把想說的都說出來。

馬周提出，大唐現在除了直接控制的中原各道外，還將邊疆上原來大量的蠻夷之地也改土歸流了，但是邊遠地區，依然還有不少未能直接控制的地區，於是這些地區仍然設為羈縻都督府、州縣等，他們名義上納入大唐疆域，但基本保持原有的統治，冊封授命原來的酋長首領為都督、刺史等。

甚至其人口不入戶籍，也不繳納稅賦，只是定期朝見、進貢，其余一切事務都自治，朝廷不予干涉。

在武德時，幾乎整個嶺南地區，以及西南的黔中、雲南、安南甚至是劍南的川西，以及青海等地，對那些俚僚蠻夷，朝廷當初都是實行羈縻制度。

李淵當年頒下詔令就說的明白，畫野分疆，山川限其內外，遐荒絕域，刑政殊於華夏，是以昔王禦宇，懷柔遠人，義在羈縻，無取臣屬。

羈縻的本意就是牛馬的韁繩籠頭，給那些難以控制的地區，推行羈縻制度，就是給他們套上籠頭韁繩，本意也只是為了能夠安撫約束。

對於羈縻政策的原則，就是附則受而不逆，叛則棄之不追。既其部落置州列縣，可保留本部兵馬，給予所謂土丁土軍等名義。同時立柱結盟，劃定界限，當然還有很重要的一點，就是保持貿易往來。

羈縻州府外，大唐現在還有附庸國、藩屬國、朝貢國等幾類，比如說新設的瑤池都督府，就是個新設羈州府，阿史那賀魯受大唐冊封，但本質上大唐不干涉他們內部事務，自己也依然統領兵馬，對於瑤池都督府內的所有事務都有自主權，但是賀魯不是國王。

而如蘇毗國，他原來被吐蕃滅亡吞並，在上次唐吐戰爭後，吐蕃被拆分，蘇毗國被大唐扶持複辟，但是此時的蘇毗國實際上早已經是娘氏等各城邦自立，蘇毗國也隻空有其名。

因此完全依仗大唐才有其名，因此蘇毗就是大唐的附庸國，大唐在蘇毗境內是直接有駐軍的， 同時蘇毗國王在軍事、外交等方面，也要受大唐的控制影響，必須依附於大唐，並沒有完全獨立自主的權力。

不過相比起羈縻府州來，他的規格要高一些，相對來說地盤也大些，比如一般的羈縻州府，只是一個部落，其首領一般受封為都督或刺史，而附庸國稱國，其首領一般授予國王銜號，並擁有大唐的國公郡公之類的爵位。

像契丹、奚雖然實力也挺強，但卻也僅是羈縻都督府，還沒能成為附庸國。

而如林邑、新羅、西突厥這樣的則是藩屬國，他們幾乎擁有完整的主權，但是臣服於宗主國，接受宗主國的冊封，定期朝貢，雙方一般是接壤的鄰居，關系密切。

而如真臘、乾佗利等國，一來距唐較遠不相鄰，二來他們與大唐的關系並不算密切，只是雙方貿易關系較好，尤其是有朝貢貿易關系，大唐也一般會象征性的封贈其國君封號等，但這種關系並不對稱。

實際上對他們的影響不大。

馬周建議，對於如金銀島這樣的勳戚士族等的海外領地，直接設立經製州縣是不合理的，也沒必要。

但完全放任不管，也不應當。

“不如便按傳統，於要荒蕃服之地，設立羈縻領地，畫野分疆，許其自治。”

“世鎮、世土，世官、世人！”

“允許世襲永鎮，然承襲須奉朝命，雖在萬裡之外，皆赴闕受職！並按距離遠近，規定其入京朝集的間隔，按距京城之遠近，分番輪流入京朝集！”

近的一年一朝，遠點的兩年一朝，遠的三年一朝或五年一朝。要保證這些領主定期入京朝見！